Première critique : le Sénat serait surpuissant et concentrerait tous les pouvoirs
Commençons par compter. Le Sénat dispose de quatre pouvoirs, et de quatre seulement. Il peut demander une seconde délibération d'une loi votée par l'Assemblée nationale. Il peut, en cas de divergence persistante entre le président de la République et l'Assemblée, arrêter le texte définitif de la loi. Il peut objecter contre une loi constitutionnelle, électorale ou relative aux partis politiques. Il peut enfin sanctionner un acteur politique. C'est tout. Il n'existe pas de cinquième pouvoir.
Que l'on relise cette liste et que l'on me dise où se loge la surpuissance. Le Sénat ne surplombe pas l'exécutif : il ne nomme personne, ne révoque personne, ne dispose ni de l'administration ni des forces de défense et de sécurité, et ne peut adresser au président de la République aucune injonction. Il ne piétine pas le législatif : il ne fait pas la loi, l'initiative appartenant au président de la République et aux seuls membres de l'Assemblée nationale, et il ne peut amender aucune disposition. Il n'empiète pas davantage sur le judiciaire : il ne tranche aucun litige, ne connaît d'aucune infraction, et ses propres actes demeurent soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle.
Sur l'argent, enfin, le Sénat n'a rien. Les lois de finances, les lois de règlement et les lois programmes sont expressément exclues de son champ : le budget de l'État, le contrôle de son exécution et la programmation pluriannuelle lui échappent entièrement. Ceux qui redoutent une institution capable d'arrêter l'État peuvent se rassurer, les textes l'en ont soigneusement empêchée.
Deuxième critique : l'avis de non-objection serait un veto exorbitant
Le droit d'objection est étroitement circonscrit. Il ne joue que pour trois catégories de lois : les lois constitutionnelles, les lois électorales et les lois organisant la vie des partis. Ce ne sont pas des matières choisies au hasard. Ce sont les règles du jeu politique lui-même, celles qu'une majorité de circonstance ne devrait pas pouvoir modifier seule et à son avantage. Encore cette objection doit-elle réunir les deux tiers des membres composant le Sénat, et non des présents. Et l'absence de notification vaut non-objection : le silence du Sénat profite à l'Assemblée élue. Une chambre qui ne peut bloquer ni par inertie ni par abstention n'est pas une chambre d'obstruction.
Que l'on compare, maintenant. En Allemagne, le Bundesrat, chambre non élue, composée de délégués des gouvernements des Länder, dispose d'un veto absolu sur toute une catégorie de lois, qui représente une part considérable de la production législative, et son accord aux deux tiers est requis pour toute révision de la Loi fondamentale. Aux Pays-Bas, l'Eerste Kamer, élue par les états provinciaux et non par les citoyens, ne peut pas amender mais approuve ou rejette en bloc : c'est un veto absolu. Au Canada, le Sénat, intégralement nommé, détient en droit un veto absolu sur la législation ordinaire. Mesurée à cette aune, l'objection béninoise, limitée à trois matières, soumise aux deux tiers des membres, et neutralisée par le silence, est l'une des plus étroites qui soient.
Reste le pouvoir d'arrêter le texte définitif d'une loi en cas de divergence persistante. Là encore, le Sénat ne rédige rien : il choisit entre deux textes déjà écrits, l'un par l'Assemblée élue, l'autre par un président élu au suffrage universel direct. C'est un arbitrage entre deux légitimités électives qui se sont heurtées. Le mécanisme n'a rien d'inédit. L'article 81 de la Loi fondamentale allemande permet, en état de nécessité législative, qu'une loi soit réputée adoptée avec le seul consentement du Bundesrat, alors même que la chambre élue l'a expressément rejetée. En France, l'article 45 de la Constitution confie à quatorze parlementaires réunis en commission mixte paritaire l'élaboration du texte de compromis, soumis ensuite sans qu'aucun amendement soit recevable. Tout bicamérisme doit trancher les désaccords ; la seule question est de savoir par qui.
Troisième critique : le pouvoir de sanction serait liberticide
C'est la critique la plus sérieuse, et elle mérite une réponse de fond. Une assimilation fausse tout le débat : la sanction du Sénat n'est pas une peine. La peine, prononcée par le juge répressif, atteint la liberté ou le patrimoine. Celle du Sénat est politique et déontologique : elle prive de la faculté d'exercer une activité politique, comme la radiation prive un avocat de la faculté d'exercer son métier, et nul n'a jamais soutenu qu'un conseil de discipline fût une juridiction d'exception.
On demande alors pourquoi ce n'est pas un juge qui prononce. Parce qu'il n'y est pas compétent, et qu'il ne doit pas l'être. L'unité nationale, la paix civile, la stabilité politique ne sont pas des standards de légalité mais d'appréciation politique. Demander à un magistrat de dire si un propos menace l'unité nationale, ce n'est pas lui demander d'appliquer le droit : c'est lui demander de faire de la politique en robe. Notre pays en a fait l'expérience, lorsque la Cour constitutionnelle s'est érigée en juge des propos politiques et s'est exposée, des années durant, au reproche de faire de la politique. La révision met fin à cette confusion, et la répartition devient limpide : au juge répressif la légalité, au juge constitutionnel la constitutionnalité, au Sénat les mœurs politiques. Chacun dans son office, et chacun connaissant ses limites.
Que l'on compare, ici aussi. Aux États-Unis, l'article premier, section 3 de la Constitution prévoit que le jugement rendu en matière d'impeachment peut emporter, outre la destitution, l'interdiction définitive d'exercer toute fonction fédérale, jugement rendu par le Sénat, organe politique, à la majorité des deux tiers, sans aucun magistrat. Et dans Nixon v. United States, en 1993, la Cour suprême a jugé que cette procédure constituait une question politique échappant au contrôle judiciaire. Au Royaume-Uni, la Chambre des communes suspend et exclut ses membres par simple résolution, et le Recall of MPs Act de 2015 fait d'une suspension le déclencheur d'une pétition de révocation pouvant coûter son siège à un élu ; l'article 9 du Bill of Rights de 1689 interdit d'ailleurs aux tribunaux de connaître des procédures du Parlement. En Italie, le Sénat a voté en 2013 la décadence du mandat de Silvio Berlusconi. Quant au principe même de la déchéance des droits politiques, l'article 18 de la Loi fondamentale allemande la prévoit pour qui abuse de ses droits afin de combattre l'ordre démocratique, et la Cour constitutionnelle fédérale a exclu en janvier 2024 un parti du financement public pour six ans. Aucune de ces démocraties n'est réputée liberticide.
Restaient les garanties. Elles existent, et elles sont plus fournies que celles de bien des procédures disciplinaires : notification à l'intéressé des faits qui lui sont reprochés, instruction contradictoire, audition de droit s'il la demande, assistance d'un avocat expressément permise, motivation obligatoire de la décision, délibération en séance plénière et non par une personne seule. Ajoutons que le règlement intérieur n'est entré en vigueur qu'après avoir été déclaré conforme à la Constitution par la Cour constitutionnelle.
Quatrième critique : une chambre non élue serait illégitime
La légitimité d'une seconde chambre est fonctionnelle, non électorale. La Chambre des Lords britannique, les sénateurs à vie italiens, le Sénat belge, qui, depuis la réforme de 2014, n'est plus élu au suffrage direct tout en conservant sa compétence en matière de révision constitutionnelle, procèdent tous d'un mode de désignation étranger au suffrage universel direct, sans que ces États soient tenus pour moins démocratiques.
Et nos sénateurs ne sont pas des inconnus cooptés. Les membres de droit sont d'anciens présidents de la République élus, d'anciens présidents de l'Assemblée nationale, d'anciens présidents de la Cour constitutionnelle, ayant tous exercé au moins la moitié de leur mandat. Leur légitimité est rémanente : elle procède d'un suffrage antérieur. Quant au reproche d'uniformité, il se retourne : Thomas Boni Yayi siège au Sénat, Paul Hounkpè aussi. C'est aujourd'hui la seule institution de la République où la mouvance et l'opposition délibèrent ensemble, sous la même obligation de réserve politique.
Alors à quoi sert-il ?
À trois choses, et elles répondent à des problèmes béninois réels. D'abord, à protéger les règles du jeu. Depuis 1990, ce sont la Constitution, le code électoral et le statut des partis qui ont été le plus souvent modifiés, et modifiés par des majorités successives. Une majorité qui change les règles auxquelles elle sera soumise est un problème structurel de nos démocraties. L'exigence d'une non-objection acquise aux deux tiers introduit un frein.
Ensuite, et personne ne l'a relevé, à protéger la limitation des mandats. L'article 156 énumère les matières que l'on ne peut pas réviser : l'intégrité du territoire, la forme républicaine, la laïcité. La limitation à deux mandats présidentiels n'y figure pas. Elle n'était protégée que par une jurisprudence. Depuis décembre 2025, toute révision qui voudrait la supprimer devra franchir une chambre où siègent les anciens présidents de la République. Le Sénat est un verrou contre le troisième mandat.
Enfin, à répondre à une question que toute l'Afrique de l'Ouest se pose : que faire des anciens chefs d'État ? Trop souvent, l'ancien président devient un exilé, un justiciable ou un facteur de déstabilisation. Le Sénat institutionnalise leur expérience au lieu de la laisser en jachère. Vingt-cinq membres, quatre-vingt-quatre jours de session par an, aucune circonscription à entretenir, aucune diplomatie parlementaire : c'est structurellement la seconde chambre la plus légère de la sous-région.
Des réserves, j'en ai. Et je les dirai, car une institution que l'on ne peut pas discuter est une institution que l'on ne peut pas améliorer. Il y en a d'autres, et beaucoup ; je m'en tiendrai ici à quelques-unes. Les majorités, d'abord. L'article 32 du règlement intérieur fixe la majorité applicable à la demande de seconde délibération d'une loi ordinaire ou organique. Mais le Sénat peut également demander la seconde délibération d'une loi constitutionnelle, et aucune majorité n'est prévue pour ce cas. Le même article dispose par ailleurs qu'en cas d'égalité des voix la question n'est pas adoptée : la règle est sage partout, sauf lorsque le Sénat doit choisir entre deux rédactions pour arrêter le texte définitif d'une loi. S'il n'en retient aucune, rien n'est prévu.
L'articulation des textes, ensuite, et c'est la réserve la plus lourde. Les articles 154 et 155 organisent la révision de la Constitution : l'initiative appartient au président de la République et aux députés, et la révision est acquise dès son approbation par les quatre cinquièmes des membres composant l'Assemblée nationale, à défaut de référendum. Or l'article 113-2 nouveau ajoute qu'une loi constitutionnelle ne peut être promulguée sans l'avis de non-objection du Sénat, et l'article 57 lui confère le pouvoir d'arrêter le texte définitif d'une loi. Ces dispositions n'ont pas été coordonnées entre elles.
Une révision peut ainsi être acquise au sens de l'article 155 et demeurer impromulgable faute d'avis du Sénat. Et le Sénat détient un droit d'objection sur une procédure qu'il ne peut pas engager, l'article 154 ne lui reconnaissant aucune initiative.
Mais la difficulté la plus sérieuse est ailleurs, et je n'ai vu personne la soulever. L'article 155 ouvre deux voies à la révision : l'approbation par référendum, ou le vote aux quatre cinquièmes des députés. L'article 58 permet par ailleurs au président de la République de soumettre au référendum toute question relative à l'organisation des pouvoirs publics, après simple consultation du président du Sénat.
Or l'article 113-2 dispose, sans distinguer, que les lois constitutionnelles sont obligatoirement soumises à un avis de non-objection du Sénat avant leur promulgation. Il n'exclut pas celles qui procèdent du référendum.
Prenons la conséquence au sérieux. Une révision approuvée directement par le peuple demeure une loi constitutionnelle. Faudrait-il donc, avant de la promulguer, recueillir l'avis de vingt-cinq membres non élus ? Et ceux-ci pourraient-ils, réunissant les deux tiers, objecter contre ce que le peuple souverain vient d'adopter ? Ce serait placer le Sénat au-dessus du référendum, c'est-à-dire au-dessus du peuple lui-même, alors que la Constitution dispose que la souveraineté nationale appartient au peuple et qu'il l'exerce par ses représentants élus et par voie de référendum. Une telle lecture est insoutenable.
Il faut donc l'écarter expressément, et le texte ne le fait pas. Deux rédactions y suffiraient : préciser que l'avis de non-objection ne concerne que les lois votées par l'Assemblée nationale, ou réserver explicitement l'hypothèse référendaire. Ajoutons que le contrôle existe déjà par ailleurs, puisque la Cour constitutionnelle statue sur la régularité du référendum et en proclame les résultats. Il n'a pas besoin d'être doublé.
La durée du mandat du Bureau du Sénat, ensuite. La Constitution dispose que ses membres sont élus pour cinq années renouvelables, et le règlement intérieur ajoute qu'ils sont rééligibles. Renouvelables une fois ? Deux fois ? Sans limite ? Le texte ne le dit pas, alors que la même Constitution précise « renouvelable une seule fois » pour le président de la République comme pour le président de la Cour des comptes, et « renouvelable une fois » pour les membres de la Haute Autorité de l'Audiovisuel et de la Communication. Quand on sait écrire une limitation trois fois, on doit l'écrire la quatrième.
Une anomalie, encore. L'article premier de la loi de révision annonce la modification de l'article 136 de la Constitution, celui qui définit la compétence de la Haute Cour de Justice à l'égard du président de la République et des membres du Gouvernement. Cet article ne figure nulle part dans le texte promulgué. Il manque, et c'est précisément la disposition qui aurait organisé l'articulation entre la sanction politique du Sénat et la responsabilité pénale des gouvernants. Dans le même ordre d'idées, rien n'organise la rencontre entre la sanction du Sénat et l'interdiction des droits civiques que le juge répressif peut prononcer à titre de peine complémentaire : ni sursis à statuer, ni autorité de la chose jugée sur les faits, ni règle de non-cumul.
Les renvois, pour finir sur cet échantillon, et je les donne précisément. L'article 13 du règlement intérieur renvoie à l'article 103 pour une matière que règle l'article 102. L'article 62 renvoie aux délais de l'article 59, qui sont des délais de transmission de la loi aux sénateurs, alors que les délais visés sont ceux de l'article 60, relatifs au temps dont disposent les sénateurs pour demander une seconde délibération. L'article 71 renvoie à l'article 61 pour une liste d'experts que l'article 64 institue. Et l'article 103 se termine par une référence laissée en pointillés.
Ces réserves s'expliquent en partie : le règlement intérieur a été adopté le 30 juillet 2026, le jour même de l'installation de la chambre, en une seule séance, par vingt-cinq sénateurs qui ne connaissaient pas encore leurs propres dirigeants. Elles se corrigent par un rectificatif et par la loi. J'y reviendrai, en détail, dans mes prochaines prises de parole.
Mais aucune d'elles ne change mon avis. Je reste persuadé que le Sénat est une bonne chose, et que son institution constitue un grand pas dans notre démocratie. Il reste maintenant à le parfaire.
Et maintenant, l'homme. J'avais promis d'en parler en dernier. Voici. Que lui reproche-t-on exactement ? Deux choses, toujours les mêmes : d'avoir créé le Sénat pour se protéger, et de n'avoir pas voulu quitter le pouvoir. Le premier reproche est une hérésie politique. Ce sont les députés qui adoptent la loi ; ce n'est jamais le chef de l'État. Or, le 14 novembre 2025, jour du vote, Patrice Talon était chef de l'État, c'est-à-dire précisément la seule autorité de ce pays qui ne pouvait pas voter ce texte. Le Sénat est né d'une proposition de loi déposée par des députés, votée par l'Assemblée nationale et déclarée conforme par la Cour constitutionnelle. Soutenir le contraire, ce n'est pas une opinion : c'est ignorer comment une loi se fait.
Le second reproche ne résiste pas davantage aux faits. En mars 2017, à peine élu, il avait soumis aux députés un projet de révision instaurant un mandat présidentiel unique de six ans, un texte qui l'aurait lui-même privé de tout second mandat. Ce sont eux qui l'ont rejeté. Et puisque l'article 156 ne protège pas la limitation à deux mandats, une révision pouvait parfaitement la supprimer : celle de 2025 l'a laissée intacte. S'il avait voulu conserver le pouvoir, il en avait les moyens et la majorité. Il est parti en mai 2026. On ne conserve pas le pouvoir en le quittant.
En réalité, ses adversaires ont un tout autre problème, et il n'a rien de constitutionnel. Ce sont des concurrents qui demandent à celui qui mène la course de s'arrêter pour qu'ils puissent le rattraper. Et lorsqu'on leur rappelle que la politique est une compétition et que nul n'y est tenu d'attendre les autres, ils se replient sur leur paresse et concluent que l'homme est mauvais, qu'il est antidémocratique, qu'il a créé le Sénat pour se protéger. On ne gagne pas une course en exigeant que le premier ralentisse.